O co chodzi z tą relokacją?

8 czerwca br. ministrowie spraw wewnętrznych państw członkowskich UE zgodzili się w Luksemburgu na zaostrzenie procedur azylowych w Unii. Zatwierdzone plany przewidują m.in. większą solidarność z państwami członkowskimi na zewnętrznych granicach UE.

Porozumienie osiągnięte na tym szczycie umożliwia po raz pierwszy procedury azylowe na zewnętrznych granicach Europy. W pobliżu tych granic mają zostać utworzone ośrodki azylowe, skąd migranci niespełniający wymagań do uzyskania azylu mieliby być bezpośrednio deportowani.

Włochy, Grecja i Austria przeforsowały na szczycie inicjatywę umożliwienia deportacji wydalonych migrantów do tzw. bezpiecznych krajów trzecich, np. Albanii i Tunezji.

Nowe zasady mówią o minimalnej rocznej liczbie relokacji z państw, w których migranci przekraczają granicę UE do państw „mniej narażonych” na takie przyjazdy. Również Polska miałaby być państwem, do którego mieliby trafiać migranci.

Kraje, które nie będą chciały przyjąć uchodźców w ramach tzw. planu relokacji, będą najprawdopodobniej zmuszone do wypłaty odszkodowań (ok. 20 tys. euro za nieprzyjętego uchodźcę – pieniądze miałyby wpłynąć do unijnego funduszu, z którego finansowane są projekty migracyjne). Na luksemburskim szczycie reforma azylowa nie została poparta przez Polskę, Węgry, Maltę, Słowację i Bułgarię.

Ostatecznie Polska i Węgry głosowały przeciwko przewidującemu mechanizm tzw. obowiązkowej solidarności paktowi migracyjnemu, który został jednak przyjęty większością kwalifikowaną.

Uregulowania prawne

Według prawa międzynarodowego, uciekający przed prześladowaniami lub poważnym zagrożeniem w swoim kraju pochodzenia ma prawo do ubiegania się azyl w innym kraju.

To prawo zapisane jest w art. 18. Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Warto przytoczyć tutaj pełne brzmienie tego artykułu zwanego Prawem do azylu: „Gwarantuje się prawo do azylu z poszanowaniem zasad Konwencji genewskiej z 28 lipca 1951 roku i Protokołu z 31 stycznia 1967 roku dotyczących statusu uchodźców oraz zgodnie z Traktatem o Unii Europejskiej i Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”. Dla przypomnienia, Polska jest sygnatariuszem Konwencji genewskiej od 1991 roku oraz członkiem Unii Europejskiej od 2004 roku.

Konstytucja RP z 1997 roku zobowiązuje państwo polskie do przestrzegania zawartych zobowiązań międzynarodowych. Chodzi tu konkretnie o art. 9 ustawy zasadniczej: „Rzeczpospolita Polska przestrzega obowiązującego ją prawa międzynarodowego”.

Polska przyjmuje jednak w sprawie unijnego mechanizmu relokacji nielegalnych migrantów jednoznacznie negatywne stanowisko. Sejm podjął decyzję w kwestii złożonego w tej sprawie przez posłów PiS projektu uchwały, której jeden z fragmentów brzmi: „Nie zgadzamy się, aby państwo polskie ponosiło koszty społeczne i finansowe błędnych decyzji innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej”. Za przyjęciem uchwały głosowało 242 posłów, przeciw – 5.

W szeregach partii rządzącej powstał pomysł przeprowadzenia ogólnokrajowego referendum w sprawie relokacji migrantów, które mogłoby dojść do skutku równocześnie z wyborami do Sejmu jesienią tego roku.

Referendum w sprawie relokacji uchodźców

Łatwo jest wyjść z pomysłem referendum, trudniej jest takie przedsięwzięcie doprowadzić do skutku: prawnie, organizacyjnie i finansowo.

Zgodnie z art. 125 konstytucji „w sprawach o szczególnym znaczeniu dla państwa może być przeprowadzone referendum ogólnokrajowe”, które „ma prawo zarządzić Sejm bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby posłów lub prezydent za zgodą Senatu, wyrażoną bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej liczby senatorów”.

Aby w ogóle mogło dojść do referendum, konieczne jest oczywiście złożenie wniosku o to glosowanie ogólnokrajowe. W sprawie referendum dotyczącego relokacji migrantów należy taki wniosek oczekiwać albo od prezydium Sejmu albo od grupy co najmniej 69 posłów. Dopiero po wpłynięciu wniosku, Sejm może uchwalić przeprowadzenie referendum bezwzględną większością głosów.

Istotne jest, aby we wniosku o zarządzenie referendum znalazły się propozycje pytań lub wariantów rozwiązania w sprawie poddanej pod głosowanie, które zostaną ostatecznie ustalone/zatwierdzone przez Sejm w uchwale o zarządzeniu referendum.

Istnieje też możliwość przeprowadzenia referendum z inicjatywy prezydenta. Jeśli to prezydent zarządza referendum, to powinien on przekazać Senatowi projekt postanowienia o referendum z treścią pytań lub wariantów rozwiązania oraz terminem jego przeprowadzenia. Senat ma następnie 14 dni na podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na referendum.

Należy się oczywiście spodziewać, że to posłowie PiS zainicjują referendum bowiem pomysł jego przeprowadzenia wyszedł z szeregów tej właśnie partii.

To tyle suchych faktów i wyjaśnień prawnych.

Dlaczego referendum?

To pytanie wcale nie jest pozbawione sensu. W tym kontekście należy zastanowić się, jaką rolę winno spełniać generalnie głosowanie referendalne na szczeblu państwowym.

Według mnie, ważne są trzy funkcje tego bezpośrednio-demokratycznego instrumentu.

Po pierwsze, referendum jest wyrazem woli społeczeństwa.

Po drugie, jest narzędziem mającym na celu kontrolę władzy przez obywateli.

Po trzecie wreszcie, w ramach referendum kreowane jest prawo – zakładając, że jest to głosowanie wiążące, a nie opiniotwórcze.

Jeśli w Polsce dojdzie do wiążącego referendum dotyczącego relokacji uchodźców, pierwsza funkcja tego instrumentu, charakterystycznego dla demokracji bezpośredniej, zostanie spełniona. Społeczeństwo wyrazi swoją wolę i podejmie decyzję na temat relokacji migrantów w naszym państwie.

Pytanie, które się tu jednak nasuwa niejako automatycznie, brzmi: czy to referendum jest konieczne? Oficjalna odpowiedz na to pytanie jest pozytywna, bowiem wg art. 125 mamy tu do czynienia z sytuacją „o szczególnym znaczeniu dla Państwa”. Dziwi tylko trochę fakt, skąd to nagłe i bardzo nietypowe dla polskiego systemu polityczno-decyzyjnego odwołanie sie partii rządzącej do obywateli?

Druga funkcja referendum to wspomniana wyżej kontrola władzy. W ramach omawianego referendum nikt nikogo jednak nie kontroluje, choćby dlatego, że to głosowanie ogólnokrajowe rodzi się z inicjatywy partii rządzącej, a nie z inicjatywy obywateli. O kontroli rządzących przez obywateli moglibyśmy mówić tylko wówczas, gdyby referenda w Polsce miały obligatoryjny charakter albo/i były inicjowane przez społeczeństwo.

Trzecia funkcja jest w tym wypadku najbardziej skomplikowana. Referendum winno wykreować prawo, więc by ta funkcja została spełniona – musiałaby wchodzić w grę ustawa dotycząca relokacji uchodźców na terytorium RP.

Załóżmy, że w referendum polscy obywatele odrzucą unijny projekt przyjęcia migrantów na terytorium Polski. Nastąpi w tym momencie (nie pierwszy raz) zderzenie polskiego prawa z prawem UE.

Polska jest członkiem Unii Europejskiej i na mocy traktatów unijnych zobowiązana jest do przestrzegania prawa europejskiego. Bez względu na to, czy partia rządząca chce to prawo akceptować czy nie. Krótko mówiąc, konflikt z Unią Europejską jest w takim wypadku zaprogramowany.

Tu od razu odezwą się zapewne glosy dowodzące wyższości Konstytucji nad prawem unijnym. Znamy już tą „powtórkę z niedawnej rozrywki”, gdy w Polsce miała miejsce szeroka dyskusja na temat praworządności, wyższości ustawy zasadniczej nad unijnymi traktatami i związane z tym kary płynące z Brukseli. Tego typu dyskusję można sobie tym razem oszczędzić, odsyłając niedowiarków do wspomnianego wyżej art. 9 ustawy zasadniczej.

Czy to początek demokracji bezpośredniej w Polsce?

Referendum, obok inicjatywy obywatelskiej, jest niewątpliwie podstawowym i najważniejszym instrumentem w ramach demokracji bezpośredniej.

O rzeczywistej i funkcjonalnej demokracji bezpośredniej na szczeblu państwowym możemy mówić jednak tylko wówczas, gdy obywatele mogą sami zainicjować proces referendalny (w ramach inicjatywy obywatelskiej), prowadzący bezpośrednio do przeprowadzenia wiążącego referendum oraz wtedy, gdy w systemie prawnym zagwarantowane są obowiązkowe referenda w sprawach uznanych za pilne i szczególnie ważnych dla państwa.

W Polsce jesteśmy niestety jeszcze bardzo oddaleni od spełnienia wymienionych kryteriów.

Głosowanie w sprawie relokacji migrantów niewiele zmieni w tym zakresie, bo jest to tylko wydarzenie wyrwane z polskiego semidemokratycznego kontekstu. Byliśmy i jesteśmy świadkami wydarzeń społeczno-politycznych i ekonomicznych, które zasługiwały albo zasługują na miano „o szczególnym znaczeniu dla państwa”. Niemniej jednak, ani parlament ani prezydent nie poczuwali się jak dotąd do tego, aby przekazać podjęcie decyzji obywatelom. Klasycznymi przykładami są tutaj: przekop Mierzei Wiślanej, budowa elektrowni atomowej, zakup broni za granicą, przyznanie obcokrajowcom numeru PESEL czy wiele, wiele innych istotnych spraw.

Dlaczego tak się dzieje? Odpowiedz na to pytanie jest bardzo prosta. Przeprowadzenie referendum to aktualnie w Polsce dobra wola albo widzimisię rządzących, a nie prawo obywateli zapisane w ustawie zasadniczej. Krótko mówiąc, brak jest zapisu konstytucyjnego dotyczącego obligatoryjnego/obowiązkowego przeprowadzenia referendum w sprawach istotnej wagi dla społeczeństwa i państwa.

I tu aż się prosi, aby zweryfikować w tym celu art. 125 Konstytucji RP. A jak to zrobić? Najprościej lansując ogólnokrajowe referendum. Bo okazuje się, że rozpisanie referendum jest możliwe.

O początkach demokracji bezpośredniej na szczeblu państwowym w kontekście referendum w sprawie relokacji migrantów niestety nie możemy jeszcze mówić. Bo jedna jaskółka wiosny nie czyni.

Pozytywne strony referendum ws. relokacji

Mimo to należy również docenić pozytywne strony tej idei pisowskiej – pomijając pobudki, jakimi kieruje się partia rządząca inicjując opisywane referendum i jego konsekwencje prawno-międzynarodowe.

Osobiście widzę te plusy w sferze edukacyjno-organizacyjno-marketingowej.

Przeprowadzenie omawianego referendum to pokazanie społeczeństwu polskiemu, że jednak – jeśli rządzący tego chcą – obywatele mogą być docenieni i zapytani o zdanie. Ba, mogą nawet podjąć wiążącą decyzję w skali państwa – jak przystało na suwerena.

Takie referendum daje do myślenia i stwarza podstawy edukacji w procesie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego. W ramach kampanii przedreferendalnej, wcześniej czy później, pojawią się także kwestie dysfunkcjonalności aktualnych uregulowań dotyczących referendum ogolnokrajowego, np. 50-procentowego progu frekwencyjnego itp.

Organizacja głosowania to również trening na poczet, miejmy nadzieję, przyszłych referendów. Już teraz toczy się dyskusja na temat terminu (razem z wyborami jesiennymi czy osobno), finansowania tego przedsięwzięcia, jego uregulowań organizacyjno-prawnych itp. itd.

Kwestia marketingowa dotyczy z kolei popularyzacji idei demokracji bezpośredniej w społeczeństwie polskim. Jak dotąd tylko niewielki ułamek Polek i Polaków wie mniej więcej, co w politycznej trawie piszczy, gdy słyszą o demokracji bezpośredniej. Dyskusja o aktualnym referendum powinna sprzyjać marketingowi i propagowaniu idei demokracji bezpośredniej w naszym kraju.

Wracam do pytania tytułowego niniejszego tekstu. Czy przekazanie podjęcia decyzji w referendum w sprawie relokacji uchodźców obywatelom to jałmużna od rządzących dla rządzonych czy słabe oznaki demokracji bezpośredniej na szczeblu państwowym?

Już zastanowienie się nad tym pytaniem jest małym krokiem w procesie wprowadzenia w polskim prawie funkcjonalnych i prawnie wiążących instrumentów bezpośrednio-demokratycznych.